自然垄断行业规制的理论与改革

发布日期：2024-04-20 00:42    点击次数：152

　　对于自然垄断的定义，学术界的看法比较一致，一般认为“所谓自然垄断性，是指由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司（垄断）或极少数企业（寡头垄断）的概率很高。我们把这种由于技术理由或特别的经济理由而成立的垄断或寡头垄断，称为'自然垄断‘或'自然寡头垄断’”。自然垄断与行为垄断是与微观规制（从广义上看，微观规制是政府对微观经济运行的干预）相联系的垄断。

　　由于维持垄断可在技术经济上达到更高效率的结构因素，所以要通过参加规制来形成和维持垄断，通过价格规制和其他规制手段来防止垄断下的企业在自由决策时所产生的不良经济后果。因此，某些特定的产业具有的自然垄断性就成为经济性规制的基本依据。

　　政府的微观规制是为了弥补和矫正市场失灵以确保稀缺资源的有效配置。自然垄断就是市场失灵的表现之一。虽然有不少国家在政策上允许垄断在一定程度上存在。但在垄断条件下，任何组织都有可能丧失追求成本最小化与效益最大化的能力，从而破坏帕累托最优的资源配置。经济学家已经指明了垄断带来的四个主要问题，即产量受到限制、管理松懈、不大关心研究与开发以及由寻租行为所产生的利润耗费。种种理由，使各国在处理自然垄断问题上，大都对自然垄断企业（主要是水、电、煤气等公用企业）的进入、退出、价格、投资等方面进行规制。

　　政府的显著特性——对全体社会成员的普遍性和强制力——使政府在纠正自然垄断上具有某些明显优势。第一，政府可通过行使征税权和禁止权，限制新企业进入自然垄断行业。因为，自然垄断行业只有一个企业生产时才最有效率，新企业进入必然会增加生产成本和市场风险。第二，政府可通过行使征税权和处罚权，减弱或消除自然垄断行业因竞争不足给消费者带来的或潜在的产品质量、价格、服务等方面的问题，强化政府的经济职能。第三，政府直接行使征税权、禁止权、处罚权等可降低交易成本。政府在组织费用等方面具有一定交易费用优势。

　　斯蒂格利茨认为，政府对自然垄断问题有三种不同的解决方法。第一，政府接管某一行业的所有权，或将该行业国有化。例如，英国和法国曾对各自国家的电力公司、电话公司以及部分公用事业部门国有化。但是，这种做法存在一些问题。政府通常不是很有效率的生产者。被国有化的行业经理们往往缺乏降低成本和锐意现代化的动力，特别是政府愿意在该行业亏损时给予补贴的情况下。第二，让私人企业经营该行业的同时对其进行管制。美国一般就采取这种做法。原则上，管制机构试图将企业的价格保持在与被管制企业投资收益相称的最低水平上。但是，管制是否有效、是否真正代表了公众利益，在这点上是有争议的。政府无论是实施垄断权还是授予垄断权都应慎重。在许多情况下，不但自然性垄断是存在的，而且政府的法规制度也存在。如果政府富有效率，那么就存在自然性进入障碍，政府没有必要用独有的特权去加强这一点。即使厂商的进入偶尔导致了重复生产和浪费，那么其成本和潜在竞争所带来的收益相比肯定要少的多。第三，鼓励竞争。尽管完全竞争在自然垄断的情况下不会出现，但有限度的竞争总是可以带来一些好处。在实际竞争可行的场合下，竞争能抑制较高的垄断价格。所获得的收益不仅会超过重复生产所造成的低微成本，而且还会超过缺乏协作所造成的轻微浪费。当然，也存在着实际竞争不可行的情况。与实际竞争相对应的潜在竞争的效果也并不乐观。在70年代后期和80年代，西方许多政府开始相信，不论竞争怎样不完全，总是比管理更好。于是，放松管制的过程开始了，并产生了一些成果。

　　二、我国政府对自然垄断行业规制的实践

　　微观规制与经济发展水平和市场经济成熟程度密切相关。改革开放以来，我国的市场机制调节范围不断扩大，市场失灵现象逐渐凸现，政府规制随之建立并对微观经济运行发挥越来越重要的效用。当一个行业存在自然垄断，在这种场合，政府的作用就是维护垄断、限制进入；防止企业利用其垄断地位谋取超额利润，保护公众利益。政府通过微观规制弥补了市场缺陷，在多方面起到了积极作用。第一，阻止了低效率的非规模经济企业进入自然垄断行业，有利于提高资本和生产的集中度，一定程度上避免了盲目投资、重复建设，使稀缺的经济资源得到合理的分配和运用。第二，在一定程度上保证了一些公用企业的产品或服务不断供给，抑制了他们滥用经济优势，制定垄断价格、实行价格歧视及差别对待，损害消费者利益的行为。第三，避免了公用产品或服务价格的剧烈波动，维护市场的交易秩序。

　　我国正处于从计划经济向市场经济转轨的过程中，因而，现阶段政府的微观规制，无论从作用范围，还是作用程度上来看，都是不成熟的。在自然垄断性行业主要有如下的问题：

　　第一，信息不对称使政府对自然垄断性行业的价格管制形式化，收效不大。被管制者——自然垄断性行业对其核心技术和经济指标及其动态信息的掌握是全面充分的。而实施管制的有关政府部门对其管制对象的各种信息的了解是片面的。政府希望了解企业的真实成本作为价格规制的主要依据，企业希望抬高自己的经营成本以获得有利的政府定价。这种由追求目标的差异而导致的有关企业真实经营成本的博弈，企业往往略占上风，毕竟企业比政府更了解自己的经营状况。因此，政府通过大量的调查、听证、立法，经过众多部门合法手续审批才出台的所谓的“管制价格”，很可能是不准确的，甚至是徒有虚名的。价格管制失灵了。

　　第二，垄断性行业依靠垄断获得高利润，内无提高效率的动力，外无参与竞争的压力。自然垄断行业可利用信息不对称误导政府调高管制价格，以获得超额利润，由于我国自然垄断行业一般实行严格的进入管制，这种超额利润能被垄断者长期稳定地获取。同时，劳动力、技术、资本、信息等高度垄断，没有竞争的刺激、没有破产的压力、没有激励的动力，这些行业一定程度上技术停滞、效益低下。长期垄断使他们服务产品质量低、价格高，与国际水平差距很大。我国的电信行业就是一典型案例。当然，这其中涉及到行政垄断，邮电部国家电信总局在其中没有发挥应用的、积极的作用。

　　第三，由于政企不分，政府规制难以中立。只要作为规制者的政府部门不从企业中独立出来，中立地行使规制职能，平等地对待所有的市场参与者，他们就不可避免地用其掌握的行政权力维护本部门、本行业的利益，就不可避免地歧视新的市场进入者。行业效率低下，官僚作风浓厚，消费者福利受到损害也就不可避免了。更进一步说，在这种管制体制下，即使引入了竞争，竞争机制也不可能有效的发挥作用。

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